class="ori_titlesource">　　徐奇渊　　近期美国针对香港的金融制裁条款引起了市场注目。近年来，笔者所在的研究团队对中等主权国家展开了大量调查和研究，有适当对一些问题展开回应。

　　笔者指出，从美国全面制裁伊朗的例子来看，在国际金融市场上交错几个世纪的欧洲老牌玩家，其尽管不情愿，但是也对美国对伊朗的金融制裁束手无策。因此，对于美国金融制裁的威力显然要有客观、理性的了解。美国对中国（香港）某个金融机构实行中等烈度的金融制裁，这种有可能几乎不存在、而且可能性还在下降。

　　但是，中国早已具备引人注目的全球系统性最重要，是一个“大而无法推倒，过于关联而无法推倒（too big to fail、too connected to fail）”的不存在。接下来的全面改革开放，毫无疑问将使得中国的这一地位更为引人注目。　　从美国推展对伊朗展开制裁的过程还可以看见，美伊博弈论的天平本身就是近于不均衡、极为对等的——在此背景下，美国依然必须利用欧洲国家、SWIFT来构建整体上对伊朗的合围、封锁。在中美冲突之下，作为中美以外的最重要一近于，欧洲是国际经济、金融体系均势当中的关键抗衡力量。

当前，欧洲国家的主权意识也正在下降和兴起，中国不应努力实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。　　美国无法必要掌控SWIFT　　SWIFT的全称是“环球同业银行金融电讯协会”（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications）。

看这个名称就可以告诉，SWIFT并不是承销体系，但是SWIFT某种程度十分最重要。　　即使是在日常最普通的收缴付，也要同时展开交易信息的证实，只不过我们有可能用微信、电话的方式。而在跨境缴纳业务中，由于语言不通、安全性和时效性拒绝低、交易次数和交易输掉数量极大等等原因，跨境缴纳的信息交互成本高，不存在相当大的效率问题。

而SWIFT（环球同业银行金融电讯协会）缴纳报文系统覆盖面积了绝大部分跨境交易，基本掌控了全球跨境缴纳信息，可以获取高效率、低成本的解决方案。　　从机构设置来看，SWIFT总部坐落于比利时，遵从欧盟和比利时法律。为确保其中立性，SWIFT的25个董事席位按照各国SWIFT报文使用量展开分配，每个国家不多达2个席位。

　　在25个董事机构当中，欧洲国家占有17个席位，美国仅有占到2席，根据2018年的数据，中国的报文量在SWIFT系统中排名第10，有1个董事席位，目前由中国银行持有人。此外，英国和多个欧洲大陆国家享有和美国完全相同的董事席位。　　因此从理论上来看，美国在SWIFT并没必要的决定权。　　如何把伊朗两次跳出SWIFT系统？　　美国对伊朗的金融制裁分两步走，再行禁令其用于CHIPS（纽约整肃所银行同业缴纳系统）展开美元交易承销，再行禁令其用于SWIFT报文系统。

这从逻辑上也是可以解读的，因为动用CHIPS只必须美国单方面的要求，而动用SWIFT牵涉到到国际社会、特别是在是欧洲国家的接纳。具体来说：　　第一步，2008年11月，美国以核扩散问题为借口对伊朗发动金融制裁，凭借手中的CHIPS系统，必要截断了伊朗用于美元、参予美国金融交易系统的联系。

但是这还过于，因为伊朗还可以用于欧元等货币和其他国家的金融系统展开交易。于是第二步，2012年，美欧升级了对伊朗的金融制裁，将伊朗4家最重要的银行从SWIFT系统中去除。

值得注意的是，在此之前的联合国安理会投票中，这一制裁方案获得了程序上的通过（中俄两国投了弃权票），因此这轮对伊朗的金融制裁在道义上也获得了欧洲国家和SWIFT的反对。　　不过之后又有一些波折：2015年，各方在让步之下签订了伊核条约，随后伊朗受到的金融制裁也被中止。但是2018年末，特朗普政府单方面宣告解散伊核条约，并再次拒绝将伊朗跳出SWIFT系统。否则，美国对伊朗的制裁是不完全的，伊朗仍可以用于欧元等货币展开交易，以及SWIFT报文系统来已完成交易。

　　2018年这一次对伊朗的金融制裁，是美国政府的单方面不道德，在道义上联合国安理会没通过制裁方案、欧洲国家并不反对，在利益上也不合乎在伊朗有经济利益的欧盟国家和SWIFT公司的意愿。因此，欧洲国家的董事会机构、SWIFT皆不反对对伊朗展开金融制裁。　　但是，美国的CHIPS系统（纽约整肃所银行美元同业缴纳系统）在国际缴纳整肃体系中具备绝对优势地位，事实上SWIFT也无法瓦解CHIPS而独立国家不存在。

这相等于跨境缴纳的信息业务本身，实质上无法瓦解跨境缴纳业务本身。这就给了美国“挟天子以令诸侯”的潜在可能性。

最后在美国的强制、威胁之下，欧盟董事会机构和SWIFT只好两害相权所取其重，不得已地拒绝接受了美国的过份拒绝。　　伊朗被跳出SWIFT之后的结果显然是相当严重的。SWIFT的网络效应强劲，而且各国金融机构的用于也具备路径倚赖。

因此，各国完全都依赖SWIFT展开跨境缴纳的报文传输服务，一旦截断某个金融机构与SWIFT系统的联系，则该机构的跨境业务报文成本将大幅度下降、甚至无法展开。　　2012年、2018年经历两次被跳出SWIFT之后，伊朗经济、金融活动就受到了明显影响。从贸易角度来看，与金融制裁之前的2011年比起，2019年的伊朗-欧盟双边贸易规模上升了85%，降到57亿美元，2019年伊朗-美国的双边贸易规模上升了68%，降到0.75亿美元（数据来源为IMF，国际贸易方向DOT数据库）。

　　伊朗的救赎和教训　　从理论上来看，美国政府将伊朗跳出SWIFT必须有以下四个层面的行动。　　第一，美国政府要具备具体的意愿。第二，在此背景下，美国用于单边的CHIPS系统对伊朗展开制裁，这具备早的优先序、不必须其他国家的反对（本文探讨于辩论SWIFT问题，CHIPS问题必须另外分开分析，但两者也有一些关联）。

第三，在联合国通过制裁方案，获得国际社会的反对，特别是在是要获得占据17/25董事席位欧洲国家的反对。第四，欧洲国家的态度，是美国通过SWIFT对伊朗展开制裁的关键第三方力量。如果欧洲国家和SWIFT不表示同意，美国就要用于其美元霸权和其他渠道的压力来威胁欧洲国家和SWIFT屈服，这时候欧洲国家必须展开利弊权衡。

从现实主义来看，由于伊朗的经济、金融体量小，与欧洲国家的往来关系也相比之下谈不上举足轻重，最后欧洲国家自由选择了拒绝接受美国的制裁方案。但实质上美国的这种作法也引起了欧洲的强烈不满，欧洲也为此采行了行动。　　可见，从欧洲国家以及SWIFT自身利益和独立性角度来看，一个多元化的国际货币体系似乎对其更加不利。

特别是在是考虑到英、法、德三国金融机构都受到美国巨额罚金的伤痛历史，欧洲国家对于国际货币体系的过度美元简化也具有切肤之痛。在过去几年，法德等国家的高级别官员、欧盟最重要领导人等皆在有所不同场合就去美元化展开过敦促。

　　这种口头敦促也开始付诸行动，尽管涉及作法的效果并不理想。2018年末、2019年初，英法德三国开始筹划INSTEX系统（贸易交换反对工具），企图回避美国容忍的金融制裁，之后和伊朗维持经济往来，不过实质上也收效甚微。

　　在国际金融市场上交错几个世纪的欧洲老牌玩家，也对美国的金融制裁束手无策（当然，关键还是利弊权衡的天平几乎倒向了美国）。从这一点来看，对于美国金融制裁的威力显然要有客观、理性的了解。但是欧洲国家却是迈进了最重要的一步，早已传达了欧洲人对于美国用于霸权制裁伊朗的强烈不满立场。

同一段时间开始，欧洲的政治人物和智库机构甚至远超过金融领域范畴，从多个维度对“欧洲主权”问题展开反省。　　回避中国的可能性大于　　中国香港和中国内地被跳出SWIFT的可能性大于，除非美国政府相当严重胡言乱语。不过现在美国政府也基本相似可怕，所以要对最差劲的情况有所准备、要有理论研究和金融政策上的打算。

从美国主导将伊朗跳出SWIFT系统的四步过程来看，有以下条件：　　第一步，美国是不是意愿、美国这么做到成本有多大？对于伊朗来说，其经济、贸易体量小，出口产品种类单一、以石油居多。而美国的石油产量在近年来持续上升，甚至未来将会构建能源独立国家。因此，美国在贸易方面对伊朗完全没倚赖关系。2011年，在美国通过SWIFT对伊朗实行制裁之前，伊朗-美国双边贸易量仅有为2.3亿美元，不及美国对外贸易总额的万分之一。

金融往来方面，美国和伊朗的相互倚赖关系更加小。　　因此紧接着第二步，美国用于CHIPS系统，单边截断了伊朗通过美国金融系统展开美元交易的联系。　　必须解释的是，伊朗是目前被跳出SWIFT系统的唯一经济体，虽然俄美关系曾多次高度紧绷，俄罗斯的部分金融机构也在美国的二级制裁名单当中，但是至今俄罗斯机构总体上依然不存在于SWIFT系统当中。

　　第三步，要将中国香港和中国内地跳出SWIFT，还要取得国际社会的反对，特别是在是获得占据17/25董事席位欧洲国家的反对。从道义的层面来看，中国本身就是联合国安理会常任理事不会，因此不有可能在多边层面通过制裁方案。　　当然，如果美国要胁迫欧盟国家和SWIFT屈服，对香港地区和中国内地实行制裁呢？采行第四步的可能性大于。　　原因是，中国香港、中国内地与美欧都不存在普遍的经贸、金融联系，在全球经济、金融体系中，中国早已是一个大而无法推倒，过于关联而无法推倒（too big to fail、too connected to fail）的不存在。

因此，在极端情况下，如果欧洲国家以及世界各国因为和中国不存在交易，将造成欧洲和中国全都受到美国制裁，那相等于美国自动管理体制于整个世界了。　　仅有从贸易领域来看，2019年中美双边贸易总额为5589亿美元，是2011年伊朗-美国双边贸易总额的2386倍。2019年，中国和欧盟的贸易总额为6271亿美元，是2011年伊朗-欧盟双边贸易总额的16.5倍（粗略较为，没考虑到通胀因素）。

中国香港与欧盟、美国的双边贸易，也相比之下多达伊朗。更加最重要的是，香港是远东地区的国际金融中心，汇集了大量美国、欧洲金融机构的中国区或亚太区总部。

　　就中国内地而言，其在必要投资领域、金融投资领域与欧洲、美国的双向联系就更为密不可分。且不说中国在欧美持有人的必要、间接投资的利益，美欧外资企业在中国同时都有极大的商业利益。当前，外资金融机构早已持有人中国A股流通股总市值的6%以上，同时持有人中国国债市场市值的将近10%，两者合计早已多达4万亿元。而且至今外部资金还在持续流向香港市场，港元币值美元汇率正处于强方外币确保区间。

　　同时，中国的金融市场也更加具备全球系统性的重要性。2015年夏天的股灾和外汇市场压力，必要造成当年9月美联储少见地考虑到了外部因素、延期加息时间。在全球商业银行的总资产名列中，中国四大行基本占有了第一方阵。在全球银行业监管机构圈定的“全球系统重要性银行”当中，四大行全部选入其中。

还有一个最重要的事实是，由于极大的经济体量和跨境交易活动，中国金融机构总体上依然是美元系统当中最重要整肃商之一。　　可以说道，只要中国香港、中国内地维持与美国、欧盟具备这种密切的经济、金融联系，美国就无法截断CHIPS系统，从而更为无法说服欧盟国家反对其截断SWIFT系统。由于中国同时是全世界120多个国家的仅次于贸易伙伴，并且与世界各国不存在普遍的必要投资、金融交易联系，甚至对中国机构展开全面的、整体的长臂首府也是不现实的（关于长臂首府及其与金融制裁的关系，请求参看：徐奇渊、周学智《应付美国金融制裁：中期的现实主义、长年的理想主义》，《财经》杂志，2019年8月）。

　　美国《香港自治权法案》关于金融制裁究竟说道了什么？　　7月14日，特朗普签订的《香港自治权法案》沦为法律。回应法案的曲解很广，一时间，误导式的理解甚嚣尘上。那么，实质上这一法案究竟说道了什么？从原文来看：　　其一，该法案全文都没提到SWIFT，正如前文所述，这也是美国单方面法律无权牵涉到的内容。其二，与美国针对伊朗等国的制裁法案有所不同，法案或许无意防止用于“失效”（block）一词，也防止用于“designate”一词（明确参看任清、霍凝馨，《美国《香港自治权法案》主要内容及详细分析》，环球律师事务所，2020年7月15日）。

　　其三，根据该《法案》的第7（b）条第5点，必要涉及的制裁措施是“对于被制裁的外国金融机构，禁令其与任何其他金融机构之间的信用出让或缴纳，只要该出让或缴纳在美国管辖权范围内、且牵涉到到这一不受制裁的外国金融机构”。值得注意的是，这里的缴纳交易禁令也在“不受美国管辖权”的范围内。　　何为“管辖权”（jurisdiction）？一般来说，管辖权分成科人的管辖权（personal jurisdiction）、科事项的管辖权（subject matter jurisdiction）。其中，前者是所指一国对有其国籍的自然人、法人和船舶拥有管辖权。

而后者是指，必须控告原因事项再次发生在美国，或者合约签定或主要履行地在美国等等情况。法院要综合情况明确案例具体分析。如果上述两点都符合，则一般情况下美国就对这个案子具备管辖权，进而合乎7（b）第5点的制裁条件。

近似于地来说，被禁令的交易在美国的管辖权范围之内，因此其范围就受到了一定的容许和约束。　　其四，对于被列为制裁范围的机构，不一定立刻转入不受制裁状态，可以有最久一年时间的延后。此外，该法案还有专门的免税、中止、值得注意内容，为先前操作者留给了诸多镖空间。

　　五点结论　　第一，美国通过SWIFT对中国香港、中国内地展开金融制裁的可能性大于，中美全面管理体制的现实条件尚能不具备。总结美国制裁伊朗的过程，美国从2005年开始对伊朗实行经济制裁，三年后截断CHIPS，2012年截断SWIFT。

从伊朗不受制裁的趋向升级过程来看，世界大战、热战的前提是：第一步双边经济管理体制、第二步双边金融管理体制。而目前，中国与美国、欧盟的经贸、金融联系十分密切，我们必须维持这种联系。

　　第二，中国要之后极力推进改革对外开放，还要留意：一方面做到大，做更为too big to fail，另一方面要之后带入世界经济，做更为too connected to fail。而且，带入世界经济的方式是双向的，美国关上了一扇窗户，这并不阻碍中美经济更进一步融合，中国可以向美国多进一扇窗户，把中美、中欧，以及中国和世界的利益融合推上更高的水平，而不是忽略。　　第三，即使对中国香港、中国内地的全面金融制裁风险大于，但是对单个金融机构来说，局部、中等程度的精准制裁几乎是有可能的，而且这种可能性正在下降，这是一个较为现实的问题。

对于中国金融机构本身而言，不应在美国法律框架内，大力确保自身利益。　　第四，中国不应顺势推展人民币国际化，同时大力推展国内金融市场的全产业链发展。

（1）美元早已打开了弱周期，要逃跑这一不利时间窗口期，推展人民币汇率构成机制向充份的弹性汇率制改变，同时完备人民币外汇市场的风险对冲工具及其流动性。（2）在贸易和投资领域，对于中国有谈判能力和定价权的情况，不应谋求更加多用于人民币计价和承销。

（3）完备熊猫债的基础设施建设，推展境外和多边金融机构在华发售人民币债券。（4）对于早已陷于美国金融制裁的中国金融机构，既来之则安之，要让这些机构充分发挥其理应的起到。（5）中国迫切需要打造出原始的现代金融服务体系产业链，特别是在是海运金融服务体系这类卡脖子的环节。不过总体上，中国金融体系在对外开放的过程中，还要调补很多课，必须协商好对内改革和对外开放的顺序问题，国内金融市场改革也必须加快、涡轮。

　　第五，在中美冲突的漫长历史进程中，欧洲国家是甚为最重要的第三方力量，一定要引发中国的高度重视。从推展伊朗金融制裁的过程可以看见，美伊博弈论的天平本身就是不均衡、不对等的。在此背景下，美国依然必须利用欧洲国家、SWIFT的力度来构建整体上对伊朗的合围、封锁。在中美冲突之下，作为中美以外的国际经济、金融秩序的最重要一近于，欧洲是国际均势当中的关键抗衡力量。

而且欧洲国家的主权意识也正在兴起和下降，中国有适当希望尝试解读欧洲的核心价值理念，构建与欧洲国家求同存异、共谋发展。

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